Par Pierre Delval.
La douane française évolue résolument avec son temps. Mais elle n’a probablement jamais connu de bouleversements aussi importants que depuis ces 20 dernières années. Historiquement, cette grande administration a toujours été une référence internationale et apporte, encore aujourd’hui, de véritables innovations réglementaires pour nombre de pays. Pourtant, elle ressort profondément meurtrie de 5 années de révision générale des politiques publiques. En 2013, un emploi douanier disparaissait chaque jour, confirmant ainsi la réduction des effectifs de 22000 au début des années 80 à près de 16000 au début de l’année 2014. Sans le drame des attentats de Paris en 2015, les effectifs douaniers auraient continué leur dégraissage, inéluctablement, sans que les technocrates de l’Etat ne se posent sérieusement la question : qui est en première ligne pour filtrer les trafics de marchandises aux frontières, qu’ils soient licites ou illicites ? Le contexte du marché commun réduit en ce sens la portée réelle de la douane en France. Pourquoi ?
En application des règles du marché commun, le territoire de l’Union constitue un territoire douanier unique. Ce sont les douaniers, aux points d’entrée, qui procèdent au contrôle des marchandises et qui perçoivent les droits de douane. Le trafic entrant sur le territoire de l’Union représente 16% de l’ensemble des importations mondiales et plus de deux milliards de tonnes de marchandises par an. Les transports de marchandises sont assurés pour 90% d’entre eux par la voie maritime. Pour le fret, bien qu’il n’en déplaise, les ports français ne sont pas l’essentiel des importations maritimes en Europe. Les principaux points d’entrée sont situés à Anvers et Rotterdam. Les douaniers français sont donc contraints de se remettre à la vigilance de leurs collègues européens.
Bien que les administrations douanières européennes doivent appliquer les mêmes normes réglementaires, la mise en œuvre de ces normes communes reste pour l’instant illusoire. Seul un produit sur 10.000 est vérifié par les douanes avant d’entrer sur le territoire européen. Pire encore, seul le premier Etat membre en charge d’accueillir la première escale d’un navire sur le territoire de l’Union reçoit les données des marchandises. A l’exception d’informations avérées suspectes, les données ne sont pas retransmises par ce premier Etat membre aux autres pays de l’UE concernés par les escales suivantes. La France n’étant pas le plus souvent l’escale d’entrée dans l’UE, sa douane a de grandes difficultés à cibler automatiquement les marchandises déchargées. Sans un effectif consolidé, la douane française est dans l’incapacité d’une surveillance systématique, malgré ses efforts sur l’amélioration des ciblages et la dématérialisation des bordereaux de détaxe de TVA. De même, la concurrence entre les différents ports européens accroît les impératifs de fluidité croissante du trafic. La rapidité de dédouanement devient un élément essentiel de la compétitivité des douanes européennes. Les exportateurs le savent et choisissent leur première escale en conséquence. Dans un tel contexte, à quoi sert le zèle d’un douanier si la performance du délai d’immobilisation d’une marchandise en douane doit être de moins de 5 minutes ?
L’efficacité de l’ICS démontre aussi ses limites, notamment sur le partage des profils de ciblage. Pour les douanes belges et hollandaises, l’ICS est perçu comme un moyen d’espionner les flux et parts de marché des ports et aéroports les plus fréquentés ainsi que sur l’efficacité des moyens de contrôle. La Hollande, par exemple, défend le principe selon lequel l’important est le résultat des contrôles et non le nombre de contrôles effectués. D’où le faible taux de contrôle constaté de conteneurs, de l’ordre de 0,79% (contrôles physiques et par scanner). Avec de pareilles statistiques, le port de Rotterdam est particulièrement attractif, puisque peu pénalisant pour les opérateurs économiques !
La France, pour sa part, a développé la DSDT (déclaration sommaire de dépôt temporaire), un dispositif « sûreté et sécurité » renforcé construit autour d’une analyse de risque automatisée et d’éventuels contrôles sur toutes les marchandises arrivant par voie maritime ou aérienne dans l’hexagone. Mais, sans une parfaite coopération des douanes des autres Etats membres et le sérieux des opérateurs, la DSDT démontre elle aussi ses limites.
En conséquence, malgré des transformations importantes conduites par la douane française au cours des 12 dernières années, et les difficultés occasionnées pour les personnels par ces transformations qui n’ont pas toujours été conduites dans de bonnes conditions de dialogue social, la douane française connaît aujourd’hui un tournant décisif pour son avenir, avec toutes les conséquences que cela pourrait engendrer.
Dans un monde où la libre circulation des marchandises devient un vecteur essentiel de l’économie mondiale, la douane est perçue comme un frein au développement et non un atout pour la régulation et la richesse d’un pays. Comme indiqué précédemment avec l’exemple des Pays-Bas, pour renforcer l’attractivité de quelques plateformes de dédouanement (port et aéroport), certains Etats ont pris le parti de réduire sensiblement le nombre de contrôles, réduisant à leur tour le temps de passage en douane. Cette course à la performance a créé une concurrence malsaine entre les administrations douanières européennes, au détriment de la sécurité des Etas membres et de leur population ainsi que du commerce loyal des entreprises. Dans ce contexte, la France n’a pas eu d’autres choix que de suivre la tendance opérée par ses voisins, en mettant en place un projet stratégique de la douane (PSD) qui définit les conditions d’intervention de ses fonctionnaires à l’horizon 2018. Le PSD planifie, entre autre, une suppression d’effectif d’environ 400 agents par an, ayant pour objectifs saugrenus d’augmenter l’efficacité des services et de remplir les objectifs budgétaires pour la loi de finance 2014. Ces objectifs très technocratiques n’ont évidemment pas tenu compte des menaces criminelles et terroristes – pourtant déjà prévisibles, mais néanmoins volontairement ignorées – qui embrasent aujourd’hui l’Europe. Or, en la matière, la réalité des chiffres pour la période 2006 à 2012 démontre une vraie dégradation de la situation.
Selon les chiffres émanant directement des services douaniers, le nombre de contentieux à enjeux « lutte contre la fraude » sur la période 2011/2013 passe de 8831 contentieux à 6300, soit une baisse de 28,5%. Concernant les saisies de stupéfiants, on constate une baisse de 50% entre 2008 (65,7 tonnes) et 2012 (33,8 tonnes). Les saisies qui baissaient depuis 2010, se placent, pourtant, en 2014 à des niveaux élevés. Ainsi, la baisse des saisies constatée par la douane française démontre qu’elle n’est malheureusement pas liée à une baisse des consommations de stupéfiants, mais tout simplement impactée par une réduction des effectifs. Car il ne suffit pas de réorganiser et de spécialiser les services pour obtenir des résultats! Il convient aussi de maintenir la pression sur le terrain par des contrôles fréquents, en maintenant les irremplaçables expériences et intuitions qui prévalent dans le corps des contrôleurs des douanes. Sans un effectif adapté 24h sur 24 et 7 jours sur 7, la douane est incapable d’assurer le premier filtre de la sécurité en France.
Malgré les nombreux enjeux économiques et sécuritaires de ces prochaines années, la direction française de la douane (DGDDI) entreprend un vaste plan de modernisation « Douanes 2018 » défavorable au bon fonctionnement des contrôles douaniers : poursuite de la dématérialisation des procédures, tant fiscales que douanières, adaptation des moyens et de l’organisation de l’action douanière, allègement des contrôles pour les opérateurs offrant des garanties suffisantes et renforcement du dispositif de lutte contre la fraude. Cette modernisation, de prime abord, semble cohérente au vu de l’évolution du trafic mondial des marchandises et des impératifs européens. Mais elle n’est pas sans conséquences. A commencer par le principe de contrôler moins mais mieux, cher aux hollandais. Or, cette démarche ne peut être valable que si le corps des contrôleurs est sérieusement formé aux risques de demain, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Pour exemple, le décèlement précoce ne fait pas partie du programme de sensibilisation des douaniers. Leur capacité d’anticipation reste limitée, alors que les méthodes frauduleuses ne cessent d’évoluer. En matière de cybercriminalité, la DGDDI a créé une Cyberdouane dotée d’une dizaine d’analystes. Or, depuis 2014, la France est passée du 15ème au 14ème rang mondial des pays où la cybercriminalité est la plus active avec une hausse de 25% sur un an. La vente en ligne de produits illicites augmente dans des proportions insoupçonnées. En limitant l’effectif des analystes, la DGDDI n’a pas reconnu le niveau de priorité nécessaire. Ce n’est pas dix personnes, mais cinquante au minimum qu’il conviendrait dorénavant de mettre en place pour permettre à la douane d’identifier les personnes physiques ou morales dissimulées derrière des pseudonymes sur les sites de vente, de forums, de blogs et réseaux sociaux. De même, sur le terrain, le traitement différencié des flux intracommunautaires impose des compétences dédiées en matière de fret postal ou express. Là encore, les douaniers ont besoin d’un renforcement des effectifs de contrôle, ainsi qu’une formation adaptée en matière d’analyse de risques, d’amélioration de la connaissance de la menace et d’orientation des contrôles a posteriori sur les flux.
Dans un tel contexte, le bouleversement des méthodes de travail douanières, dans une explosion mondialisée des flux de marchandises et dans un environnement criminel de plus en plus tendu, implique une refonte en profondeur des dispositions prises par les politiques. Ces derniers doivent en tirer toutes les conséquences en termes d’investissement dans les nouveaux moyens technologiques, dans le recrutement et la formation des agents. Dans un domaine aussi sensible que celui des ciblages et des analyses, la sous-estimation des dispositifs ne peut être acceptable, surtout en matière de financement du terrorisme et de développement des nouveaux commerces criminels. L’Etat ne peut, par une simple règle de calculs dans les réductions des déficits budgétaires, procéder au dépouillement d’une administration indispensable à la sûreté de l’Etat et à la sécurité de ses concitoyens. La France accuse un grand retard dans les capacités de contrôle de premier niveau, dans les ports comme dans les aéroports, dans la cybercriminalité comme dans le décèlement des signaux faibles. Il est plus qu’urgent de doter enfin une douane dite moderne d’outils adaptés face à l’ampleur du trafic qu’elle doit surveiller. D’autant qu’aujourd’hui, ses performances non contestables rapportent à l’Etat 15% de ses recettes. Alors que les actes terroristes répétés de 2015 en France avaient amené le Président Hollande à annoncer la création de 1000 emplois dans la Douane, le DGDDI ne semble pas vouloir changer de cap et continue ses suppressions de bureaux et de brigades entraînant irrémédiablement une perte significative des effectifs (moins de 500 entre fin 2014 et début 2016). Sachant que l’argent du trafic de drogue, de la contrefaçon et du blanchiment d’argent est l’une des principales sources de financement du terrorisme, et malgré les rapports détaillés en 2015 de la Cour des comptes et du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale en faveur d’une réorganisation de la douane tout en maintenant, voire en renforçant ses effectifs, il semble difficile de comprendre l’entêtement de la DGDDI de poursuivre son « détricotage » acharné. Grandeur et décadence !
