De la BAD à la BIDA: quel avenir après une si longue route ?

La Banque Africaine de Développement (BAD) est dos au mur. L’institution notée triple A par les trois grandes agences de notation du monde (Standard & Poor’s, Moody’s et Fitch) est aujourd’hui confrontée à son péché originel: les rapports de pouvoir entre la présidence et le conseil d’administration. L’on a tort d’estimer que la crise partie des 16 dénonciations des lanceurs d’alerte présume un seul coupable en la personne du président Akinwumi Adesina. Où était donc les 20 administrateurs quand l’auditeur général, aujourd’hui sous pression, déclarait au président qu’un marché, une procédure, une rémunération ne lui paraissait pas normal et que celui-ci, du haut de sa grandeur, passait outre avec cette phrase qui résume la complexité du problème: “I’m the president”!

Cette petite phrase d’Adesina face à des administrateurs dans leurs petits souliers avait été aussi prononcée à l’aube des années 70 par le premier président de la Banque Africaine de Dévelopement (BAD). Mis en minorité par les administrateurs, le soudanais Mamoun Beheiry avait fini par partir de lui-même sur la pointe des pieds à cause, là aussi, de problèmes de gouvernance. Son successeur, le tunisien Abdelwahad Labidi, passera 6 ans, de 1970 à 1976, a évité de déranger des administrateurs qui avaient pouvoir de destitution et qui pouvaient le révoquer à tout moment. Un mandat pour rien.

Durant cette période, la banque, africaine à 100%, tournait en rond. Le ghanéen Kwame Donkor Fordwor hérita d’une institution clopinante en mai 1976 et eut l’audace de proposer l’ouverture du capital aux pays non africains. Les administrateurs s’intéressèrent alors à sa gestion et finirent par trouver que ses nombres de jours de mission à l’étranger étaient supérieurs au nombre de jours de l’année. Celui qui disait que l’on ne pouvait pas développer la banque sans les non régionaux partit lui aussi sur la pointe des pieds en juillet 1979 lors d’une séance de vote où il fut prié de ne pas accéder à la salle. “I am the president”, disait-il alors que les vigiles l’invitaient à prendre place dans une salle attenante et que ses erreurs de gestion, basées principalement sur ses heures de vol, dignes d’un pilote de ligne, étaient passées à la loupe.

Fordwor en gardera une amertume profonde qui se laisse entrevoir dans son livre, “Politics in the African Development Bank: a study on the role and limits of politics in an intergovernmental institution”, à lire pour tous ceux qui veulent comprendre les modes opératoires de prise de décision dans cette institution. Le président évincé, la BAD retomba encore dans l’intérim, assuré par Goodall Gondwe du Malawi pendant une petite année, le temps de voir le zambien Wila Mungomba, premier président à introduire le noeud de papillon à la BAD, se faire élire. Cet homme au sens développé pour les affaires et l’art (il recrutera un peintre zaïrois pour satisfaire sa passion des tableaux) ne fera qu’un mandat et laissa à son vice-président en charge des finances, un certain Babacar Ndiaye, lui succéder en mai 1985 à Brazzaville pour devenir par la suite le premier président à avoir fait deux mandats.

Un triple A qui repose sur une lettre américaine

Le sénégalais osera bousculer les progressistes (Algérie, Libye, Nigeria) en imposant la vision pragmatique de l’ouverture du capital aux membres non régionaux dès le 1er janvier 1983. Pour la petite histoire, le triple A viendra de la lettre des Etats-Unis d’Amérique indiquant sa volonté d’appuyer la Banque en cas de besoin. Fort de l’assurance américaine, les trois agences précitées accorderont la notation AAA à la BAD. Si le premier mandat du président Ndiaye fut exceptionnel, son deuxième, dès le départ, rencontra les limites de la gouvernance d’une institution où le pouvoir du président est, contrairement à la Banque Mondiale, mal encadrée, voire un tantinet illimité. Une opération maquillée de 100 millions de dollars de soutien à la balance de paiement du Zaïre (actuellement RDC ) poussa l’administrateur américain, soutenu par tous les non régionaux, à s’opposer becs et ongles au brillant Babacar Ndiaye. La banque fut paralysée durant les trois dernières années de son mandat. Pour ces raisons, le fonds concessionnel FAD fut bloqué pendant 18 mois privant les 40 pays africains à revenus faibles de prêts si précieux en ces temps de crise des ciseaux.

C’est dans ce contexte tendu que le marocain Omar Kabbaj fut élu avec d’abord, rappelons-le pour l’histoire, la vive opposition des membres non régionaux qui avaient jeté leur dévolu sur un candidat du Lesotho. L’élection eut lieu à Abuja, capitale du Nigeria, et ne déboucha sur rien après cinq tours. Entre temps, le président américain Bill Clinton avait écrit au roi du Maroc, feu Hassan II, afin que le royaume jette l’éponge. Le deuxième round de ces élections fut jouée grâce à une résolution ad hoc prise à la hâte, à Abidjan, trois mois après l’assemblée d’Abuja. Après trois tours de vote, le blocage était total. Puis, coup de théâtre, la Libye demande une suspension de séance. A la reprise du vote, le marocain est élu au terme du 14 ème tour ! Cela suite au retrait de la candidature du Nigeria et de l’appui très fort de la France.

Omar Kabbaj, l’ouragan réformateur

Si Babacar Ndiaye avait emmené la note triple A avec lui, il l’avait aussi emporté en quittant la banque. Tout était à reconstruire pour le nouveau président, le marocain Omar Kabbaj, homme de trempe, qui dépensa 17 millions d’unités de compte (20 millions de dollars) pour faire partir 225 personnes dans une ambiance de psychose générale. Chaque membre du personnel dû rédiger son activité journalière sur deux pages évaluées par un cabinet canadien appelé à la rescousse. Les grades furent passés au peigne fin et celui de « directeur adjoint » supprimé. Pour être manager, il fallait désormais justifier d’un minimum de Bac +5 (niveau MBA). D’illustres chefs de division furent renvoyés et quelques uns comme le soudanais Errassoul El Obeid, libéré avec une expérience probante, fut le bonheur des institutions de développement du monde arabe. D’autres comme le nigérian Bisi Ogonjobi durent perdre leur poste de Directeur en raison de leur non éligibilité au poste conditionné désormais à un MBA. Le nigérian, amer mais bon joueur, a dû prendre un congé sabbatique pour aller étudier à l’étranger où il est revenu avec un MBA qui lui a permis de retrouver son poste de directeur département et d’être promu plus tard par Kabbaj au poste de vice-président, ce qui l’avait qualifié pour candidater au poste de président de la BAD contre un certain Donald Kaberuka.

La violence des départs sous la magistrature de Omar Kabbaj fut beaucoup de malheureux, 14 morts dont un soupçon de suicides. La Banque qui comptait alors des financiers, des médecins et des architectes a dû subir la plus sévère des purges jamais organisées dans une institution de développement. Au contraire du jovial Babacar Ndiaye, qui avait refusé d’appliquer les réformes préconisées par le Conseil d’administration dès 1993 en se séparant d’une partie de staff, le froid Omar Kabbaj, qui s’était emménagé un ascenseur personnel du parking à son bureau, au 13 ème étage, appliquait son programme avec la précision d’un chirurgien. Sans état d’âmes. D’où une inoxydable popularité du natif de Fès auprès des actionnaires et, d’un autre côté, une popularité inoxydable du sénégalais à l’égard du personnel. La dent du personnel à l’encontre du marocain avait été mise en évidence à Tunis lors de la célébration des 40 ans de la banque quand un silence glacial succéda à son discours au contraire des applaudissements nourris en faveur de Babacar Ndiaye. L’impopulaire fourmi contre l’accommodante cigale? Quoiqu’il en soit, le marocain et le sénégalais sont jusque-là les seuls présidents de la BAD à être réélus par acclamation.

En plus de la purge, la réforme de Kabbaj exigeait des Etats membres d’augmenter la part des non régionaux à 40%. Omar Bongo, encouragé par le sénégalais Abdou Diouf et l’égyptien Hosni Moubarak, convoquera un sommet des Chefs d’Etat où la décision sera prise au grand dam de la Libye, la Jamahariya arabe populaire et révolutionnaire, alors sous le viseur américain. La BAD sera reformée par Kabbaj sur le modèle de la Banque interaméricaine.

Au passage, la gouvernance, toujours problématique, s’enrichit de la limitation des mandats des administrateurs, de l’encadrement du parc automobile du président (ramené à 1 véhicule de fonction) et du contrôle de tous les paiements effectués par la BAD par le cabinet Ernest Young. La limitation des mandats s’appliquait aussi au Président avec la suppression des logements et véhicules de fonction avec chauffeurs pour les administrateurs.

Dans la même veine, il a été décidé le rattachement des départements à même de permettre au conseil d’exercer leurs fonctions fiduciaires : Audit -Éthique et Post évaluation. Last but not least, la création d’une Structure permettant aux Gouverneurs d’intervenir en cas de besoin entre deux Assemblées annuelles est venue enrichir le dispositif organisationnel. Ces mécanismes ajoutés à la mise en place d’un comité de recrutement dans lequel n’intervenait pas le président tout d’ailleurs comme c’est le cas du comité d’approbation des marchés, corrigèrent bien des tares mais sans venir à bout de l’hyper-présidentialisme caractéristique à la Banque Africaine. Cas de cette hyper-présidence endémique, après sa première élection, le tout puissant Kabbaj a vécu pendant deux ans à l’hôtel en refusant de loger dans la résidence de fonction, de peur de tomber dans les gris-gris ?

Bref, le marocain avait la mission de redresser la banque en lui redonnant son triple A acquis de nouveau en 1997 et légué à son successeur, Donald Kaberuka du Rwanda. Elu difficilement, après cinq tours au Nigeria et deux tours à Tunis face à un candidat nigérian récusé par les non régionaux, Donald Kaberuka triompha avec le coup de théâtre des régionaux menés par la Libye, encore elle, qui s’était ralliée avec les non régionaux au détriment du Nigeria. A l’époque, “les non régionaux estimaient que l’actionnaire principal ne doit pas diriger la banque », rappelle cet ancien directeur de la BAD, témoin des joutes mémorables.

L’ère de l’ouragan Kabbaj marquée par les réformes et la restructuration se termina sans scandale, quoique ternie sur le tard par une tentative du baron de prolonger son mandat, le temps, disait-il, que son successeur soit désigné. Heureusement que ce dernier tour de piste, fort regrettable, n’est en rien comparé au bilan colossal de Omar Kabbaj. Sous sa présidence, la BAD avait retrouvé son lustre en devenant plus fourmi que cigale même si l’architecte de tant de réformes le payera au prix de son impopularité qui le vit quittant définitivement la banque à Tunis pour l’aéroport, au terme de son deuxième mandat, sans protocole diplomatique comme monsieur tout le monde. Bien avant, à Abidjan, en plein cycle de violence, Omar Kabbaj ne devra son salut qu’à une extirpation au bord d’un avion militaire français. L’on apprendra que son nom figurait dans la liste des escadrons de la mort pour avoir renvoyé beaucoup d’ivoiriens et avoir voulu délocaliser le siège de la BAD d’Abidjan à Tunis en raison de la crise socio-politique qui perdurait en Côte d’Ivoire.

De cet épisode, Omar Kabbaj gardera une certaine appréhension des bords de la lagune Ebrié où il n’a plus jamais remis les pieds lors des Assemblées générales annuelles de la Banque. Par contre, Kabbaj était bien présent lors des assemblées de la BAD de mai 2018 à Busan, en Corée du Sud, profil bas et l’oeil alerte. Son successeur, le rwandais Donald Kaberuka, trouvera une banque solide et déploiera un ambitieux programme de développement des infrastructures.

Mais avec Kaberuka aussi, comme nous l’avons eu à l’écrire, le syndrome de l’hyper-présidence avait été signalé en de maintes occasions. Le rapport entre le tout puissant président et un conseil d’administration de 20 membres résidents (contrairement aux pratiques de la Banque Islamique de Développement (BID) a toujours montré ses limites. « I’m the president », avait aussi rétorqué le rwandais à un vice-président qui eut l’outrecuidance de lui rappeler les règles de la Banque quand il voulut nommer un conseiller spécial alors âgé de 63 ans (le départ à la retraite à la BAD est fixé à 62 ans). Résultat, le vice-président fut limogé.

De la Banque Mondiale à la BAD, même combat

L’évolution des pratiques dans les institutions internationales depuis l’affaire des frères “Stern” à la Banque Mondiale, qui avait affaibli le président James Wolfensohn, à la tête de l’institution entre 1995 et 2005 puis celle du président Paul Wolfowitz, président de la Banque Mondiale entre 2005 et 2007, lequel avait bien déclaré que sa maîtresse travaillait dans la banque mais eut l’indélicatesse de l’ »upgrader » au moment où elle partait rejoindre le cabinet de Condoleezza Rice (ce qui le poussa à la démission), avait t imposé une nouvelle figure au sein des institutions: les lanceurs d’alerte, forcément anonymes.

La BAD a suivi la tendance en adoptant cette procédure des lanceurs d’alerte destinée à faire de tout membre du personnel un éventuel soldat de la bonne gouvernance en faction. C’est à travers cette procédure que les 16 allégations furent récemment lancées par des employés africains de la Banque qui ont émis un rapport assez documenté auquel le président Adesina a répondu par un document de 260 pages rédigé avec l’appui d’un avocat américain. La lenteur du traitement de l’affaire par le comité d’éthique du Conseil d’Administration questionne tout autant que la décision de ce dernier d’exonérer le président de la totalité des charges qui pèsent à son encontre.

Pendant ce temps et alors qu’une personnalité indépendante doit être choisie pour conduire la revue du rapport du comité d’éthique, les scénarios sont nombreux avec en toile de fonds le risque de blocage, à moins d’une enquête indépendante, du guichet concessionnel FAD pendant les prochaines années en cas de bras de fer entre actionnaires et le blocage de la dernière augmentation de capital, record par l’approbation mais encore modeste par le capital libéré. Les actionnaires de la Banque, africains ou non, ainsi que les institutions de notation, attendent une enquête indépendante qui dans tous les cas renforcera la BAD en l’éloignant des soupçons et des rumeurs attentatoires à son image et à sa perception.

Aussi, rappelle cet ancien juriste de l’institution, l’on ne pourrait faire l’économie d’un examen minutieux du rôle du conseil d’administration, appelé à être renforcé pour encadrer la présidence comme c’est le cas à la Banque Mondiale. De même, en se référant à la Banque Mondiale, ne serait-il pas souhaitable de donner au conseil du personnel plus de pouvoirs pour renforcer la gouvernance de l’institution ? Quand on sait que la Banque Asiatique de Développement basée à Manille a comme président un japonais, premier actionnaire, et que la Banque Mondiale, basée à Washington, a toujours eu un président américain, originaire du pays à la fois hôte et premier actionnaire, l’on peut concéder que la BAD ait aussi de temps en temps un président nigérian, actionnaire majoritaire, à condition que les règles managériales ne soient pas bafouées.

De la Banque Africaine de Développement (BAD) à la Banque Internationale pour le Développement de l’Afrique (BIDA)

Si la crise actuelle au sein de la BAD a trait aux rapports déséquilibrés entre un conseil d’administration sur ses petits souliers (théorie de la bureaucratie ?) et une hyper-présidence sans contre-pouvoirs, dans le fond, la principale préoccupation de la BAD porte sur sa mission. Il se ressent au fil des ans une sorte de détournement d’objectif avec des décaissements qui profitent avant tout aux entreprises des pays non régionaux. Ainsi, le taux de retour sur investissement entre le capital investi dans la BAD et les marchés octroyés aux entreprises originaires des pays des bailleurs est élevé, de 1 à 4 pour la France par exemple avant la montée en puissance de la Chine. D’aucuns disent que la BAD est devenue une simple tontine, un instrument commun qui sert de banque à l’export et de création d’emplois dans les pays membres non régionaux. Les chinois tout comme les turques ont bien compris le mécanisme et ont adhéré à la BAD avec une volonté d’en faire plus si possible.

D’autre part, les engagements du guichet non concessionnel de la BAD excluent plus de 38 pays africains pauvres (la majorité des membres) car ne répondant pas aux conditions minimales pour y prétendre. Est-ce à dire qu’à la BAD, le fonds FAD mis de côté, les plus pauvres financent les plus riches puisque le guichet central n’est ouvert qu’à une dizaine de pays comme l’Afrique du Sud, le Maroc, l’Egypte, le Nigeria et la Tunisie ? Pourquoi dès lors souscrire à une augmentation de capital de 109% si la majorité des pays africains en sont exclus et si les financements de la BAD reviennent en premier lieu aux grandes et moyennes entreprises non africaines, celles qui répondent aux critères fixés par la BAD. Les amis, il est temps de changer de critères et de revenir à la fonction première de la Banque Africaine de Développement, celle de contribuer au développement économique et au progrès social de ses pays membres régionaux, individuellement ou collectivement. Autrement, l’on est dans une Banque Internationale pour le développement de l’Afrique (BIDA) proche d’un modèle réduit de la Banque Mondiale.