[Tribune] Du nouveau en matière de règlement des litiges de consommation des produits et services bancaires et financiers dans l’UEMOA et dans la CEMAC

Par Dramane SANOU*, Docteur en Droit, Avocat aux Barreaux du Burkina Faso et de Paris.

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La protection des consommateurs est essentielle pour conserver la confiance des déposants et des utilisateurs des produits et services bancaires et financiers et pour leur assurer un traitement équitable face aux acteurs réglementés. Elle s’entend de toutes les mesures juridiques et institutionnelles permettant de préserver la liberté de choix des produits, des services et des professionnels, l’équilibre contractuel ainsi que toutes celles relatives aux modalités de règlement des contentieux de la consommation.

Pendant longtemps dans l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (ci-après l’UEMOA ou l’UMOA) et dans la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale (ci-après la CEMAC), les relations entre les institutions financières et leur clientèle étaient régies par les usages bancaires et par le droit commun de la responsabilité civile contractuelle. Cependant, l’imprécision de ces règles et leur inadaptation au domaine bancaire et financier au regard de la technicité de cette matière, ont progressivement amené les pouvoirs publics à intervenir pour codifier certains usages bancaires ou prescrire des normes d’ordre public dans la réglementation bancaire ou dans certains codes nationaux de la consommation ou de la concurrence, aux fins d’assurer la protection de la clientèle.

De manière générale, les infractions et manquements aux règles éparses nationales et communautaires relatives à la concurrence ou à la protection des consommateurs des services bancaires et financiers sont constatés et réprimés par les agents assermentés des administrations publiques nationales ou par les juridictions nationales de droit commun.

A cet égard, la fin de l’année 2020 a été marquée par des avancées notables en matière de protection des consommateurs des services bancaires et financiers dans l’UEMOA et dans la CEMAC avec l’adoption de la Circulaire n°002-2020/CB/C du 18 septembre 2020 relative au traitement des réclamations des clients des établissements assujettis au contrôle de la Commission Bancaire de l’UMOA entrée en vigueur le 18 septembre 2020, et le Règlement n°01/20/CEMAC/UMAC/COBAC du 3 juillet 2020 relatif à la protection des consommateurs des produits et services bancaires dans la CEMAC entré en vigueur le 1^er janvier 2021. Ces textes sont directement applicables dans les Etats membres de l’UEMOA et de la CEMAC.

Les normes communautaires susvisées s’appliquent aux produits et services bancaires offerts par les établissements assujettis qui regroupent les établissements de crédit, les établissements de monnaie électronique et les systèmes financiers décentralisés. Dans la CEMAC, les intermédiaires en opérations de banque sont également soumis à ces règles. Les produits et services bancaires sont définis comme les produits et/ou services commercialisés ou distribués par les établissements assujettis dans le cadre des opérations qu’ils sont autorisés à exercer.

Tandis que dans l’UEMOA, les bénéficiaires des dispositions contenues dans la Circulaire sont les personnes physiques ou morales, clientes ou usagers de produits et/ou de services financiers d’un établissement assujetti, la CEMAC restreint l’application de son dispositif aux seuls consommateurs, définis comme les personnes physiques (excluant donc les personnes morales) qui, dans les contrats relevant de produits ou services bancaires, agissent à des fins qui n’entrent pas dans le cadre de leur activité artisanale, agricole, industrielle, commerciale ou libérale (ce qui exclut les contrats signés par des professionnels dans le cadre de leur activité professionnelle).

Avec ces réformes, les Autorités de supervision bancaire de l’UEMOA et de la CEMAC disposent dorénavant de pouvoirs explicites pour adresser directement les relations des établissements assujettis avec leurs clients. Dans ce cadre, les deux textes imposent aux établissements assujettis l’obligation de mettre en place un dispositif interne de traitement des réclamations des clients (I). En cas d’insatisfaction, le client a le droit de recourir aux mécanismes communautaires de règlement des litiges (II).

1. L’obligation pour les établissements assujettis d’instituer un dispositif interne de traitement des réclamations des clients

Aussi bien dans l’UEMOA que dans la CEMAC, les établissements assujettis sont tenus de se doter d’un dispositif interne de traitement des réclamations formulées par la clientèle. La réclamation est définie comme toute déclaration actant l’insatisfaction d’un client envers un établissement assujetti concernant un produit ou un service financier dudit établissement. Il ne s’agit donc pas d’une simple demande d’information, d’avis, de clarification, de service ou de prestation.

Les réclamations ne devraient pas concerner le personnel des établissements assujettis ni les divers prestataires auxquels ils sont liés par des contrats de prestation de services. Mais dans l’UEMOA, le dispositif pourrait s’appliquer aux litiges intervenants entre des établissements assujettis.

Le dispositif interne mis en place par l’établissement assujetti doit être doté d’une procédure de gestion et de suivi des réclamations de la clientèle, approuvée par le Conseil d’Administration. Dans l’UEMOA en particulier, les établissements assujettis doivent porter à la connaissance de la clientèle les informations afférentes au dispositif interne de traitement des réclamations notamment par voie d’affichage, sur leur site internet ainsi que dans les documents contractuels, à l’occasion de la fourniture d’un produit ou service financier.

Les réclamations reçues de la clientèle sont traitées à titre gratuit et les établissements assujettis sont tenus de donner suite à ces réclamations dans un délai raisonnable. Dans l’UEMOA, ce délai est fixé à un mois à compter de la date de la réception de la réclamation.

Dans la CEMAC, les associations de consommateurs régulièrement déclarées à la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC) peuvent, si elles ont été agréées à cette fin par les autorités nationales, assister les consommateurs dans le traitement des réclamations auprès des établissements assujettis. Cette rédaction a cependant l’inconvénient d’instituer une procédure supplémentaire d’agrément par les Etats, des associations qui se donneraient pour mission d’assurer la défense des intérêts des consommateurs des services bancaires et financiers.

En cas de non-satisfaction à l’égard d’un établissement assujetti exerçant ses activités dans l’UEMOA, le client peut saisir la Commission Bancaire. Si l’établissement est implanté dans la CEMAC, le consommateur devra saisir le médiateur exerçant ses activités dans l’Etat membre concerné.

La question se pose de savoir si l’épuisement des voies de recours internes aux établissements assujettis est également une condition de recevabilité des actions en justice devant les juridictions nationales en matière de contentieux bancaire et financier dans l’UEMOA et dans la CEMAC. En effet, s’il n’est pas contesté que la circulaire et le règlement sont des actes communautaires de droit dérivé bénéficiant des principes d’applicabilité directe et de primauté sur les normes nationales, alors il n’est pas infondé d’affirmer que leurs dispositions devraient s’appliquer en lieu et place des règles nationales de procédure notamment les dispositions des codes nationaux de procédure civile. Sur ce point, les réactions des ordres juridiques nationaux ainsi que des juridictions étatiques sont beaucoup attendues.

Plus globalement, le suivi du traitement des réclamations formulées par la clientèle fait partie du champ de la supervision dont l’objectif est notamment d’apprécier, par le biais des contrôles sur pièces et sur place exercés par les superviseurs, le respect de la réglementation bancaire, de microfinance et de la monnaie électronique par les établissements assujettis. Dans ce cadre, la CEMAC et l’UEMOA prescrivent aux établissements concernés de mettre en place, dans le cadre de leur système de contrôle interne, un mécanisme d’évaluation des risques potentiels liés aux réclamations des clients et usagers.

Lorsque les voies de recours internes aux établissements de crédit sont épuisées, les clients et usagers peuvent avoir recours aux mécanismes de règlement des différends institués par les textes communautaires.

1. Le recours aux mécanismes communautaires de règlement des litiges

Passée l’étape de traitement des réclamations par les établissements assujettis, l’UEMOA et la CEMAC ont une approche différente du règlement des litiges de consommation des produits et services bancaires et financiers. En effet, tandis que les clients et usagers disposent d’un droit de saisine directe de la Commission Bancaire de l’UMOA (A), dans la CEMAC ils doivent plutôt saisir un médiateur, la saisine directe de la COBAC n’étant pas prévue (B).

A. La saisine directe de la Commission Bancaire de l’UEMOA

Tout client non satisfait du traitement réservé à sa requête par l’établissement assujetti ou qui n’a pas reçu de réponse dans le délai d’un mois, peut saisir la Commission Bancaire de l’UMOA.

Avant de statuer sur le bien fondé de la requête, la Commission Bancaire de l’UMOA en apprécie la recevabilité sur la base notamment des critères ci-après :

• la demande doit être liée aux produits et/ou services financiers fournis par l’établissement assujetti ;

• la demande doit avoir été préalablement soumise par le requérant à l’établissement assujetti ;

• la demande ne doit pas faire l’objet d’un examen par une instance judiciaire, extra-judiciaire ou administrative, en particulier par les mécanismes de règlement des litiges mis en place dans le cadre des observatoires de la qualité des services financiers.

La Commission Bancaire dispose d’un délai de soixante jours calendaires, à compter de la date de réception du dossier complet, pour instruire la réclamation du client. Lorsque la réclamation résulte d’un non-respect de la réglementation en vigueur, les correctifs nécessaires sont apportés par l’établissement assujetti à la demande de la Commission Bancaire de l’UMOA. En outre, le client est informé de la suite réservée à sa réclamation.

La question de la valeur juridique de la réponse de la Commission bancaire se pose. S’impose-t-elle aux parties ? A l’égard des établissements assujettis, la demande de correctifs consécutive à une violation de la réglementation bancaire, de microfinance et de monnaie électronique peut être considérée comme une injonction c’est-à-dire une mesure administrative, dont le non-respect peut entraîner une sanction disciplinaire et pécuniaire à l’égard de l’établissement en cause. Ces derniers ainsi que les clients et usagers insatisfaits devraient pouvoir exercer des recours contre les réponses de la Commission Bancaire devant la Cour de Justice de l’UEMOA puisque celles-ci sont des décisions d’une institution communautaire.

Cependant, la condition de recevabilité des réclamations par la Commission Bancaire de l’UMOA afférente notamment à l’exclusion des demandes faisant l’objet d’un examen par une instance judiciaire, extra-judiciaire ou administrative, en particulier par les observatoires de la qualité des services financiers institués au Sénégal et en Côte d’Ivoire ne manquera pas de soulever certains problèmes juridiques. En effet, si la demande a déjà fait l’objet d’un examen par ces instances, un recours devant la Commission Bancaire de l’UMOA est-il toujours possible ? Si le dossier est en instruction par la Commission Bancaire, quelle doit être l’attitude des instances judiciaire, extra-judiciaire ou administrative ? Quelle est la portée des réponses de la Commission Bancaire vis-à-vis de ces instances ?

L’on peut également s’interroger sur l’étendue des pouvoirs de la Commission Bancaire. Peut-elle quantifier ou allouer des dommages et intérêts aux clients et usagers des établissements assujettis ? En définitive, les destinataires traditionnels des décisions de la Commission Bancaire étant les établissements assujettis et leurs dirigeants en application de l’Annexe à la Convention régissant la Commission Bancaire de l’UMOA, l’inclusion des clients et usagers parmi ces destinataires dans le cadre de litiges horizontaux constitue incontestablement un facteur nouveau qui modifiera la logique du contentieux communautaire notamment dans son articulation avec les ordres juridiques nationaux.

B. La saisine de médiateurs nationaux dans la CEMAC

Il est institué dans les Etats membres de la CEMAC un mécanisme de médiation pour le règlement des litiges nés entre les établissements assujettis et les consommateurs, à l’occasion de la commercialisation ou de la fourniture des produits ou services bancaires. Le Règlement n°01/20/CEMAC/UMAC/COBAC relatif à la protection des consommateurs des produits et services bancaires dans la CEMAC définit la médiation comme tout processus dans lequel un établissement assujetti et le consommateur demandent à un tiers, appelé médiateur, de les aider à parvenir à un règlement amiable d’un litige découlant de leur rapport contractuel. Cette définition rappelle celle de l’article 1^er de l’Acte Uniforme de l’OHADA relatif à la médiation.

La médiation est organisée par le Comité National Economique et Financier (CNEF), sous la supervision de la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale. Il en ressort que la médiation est instituée dans chaque Etat membre de la CEMAC.

Au titre des conditions de recevabilité des réclamations, la CEMAC est moins exigeante que l’UEMOA. En effet, une seule condition est exigée : la demande adressée au médiateur doit être précédée d’une première demande écrite auprès de l’établissement assujetti ayant fait l’objet d’un rejet total ou partiel ou étant restée sans suite au terme du délai de réponse. La saisine du médiateur est gratuite.

Beaucoup de questions restent sans réponse concernant le mécanisme de médiation institué par le Règlement n°01/20/CEMAC/UMAC/COBAC relatif à la protection des consommateurs des produits et services bancaires dans la CEMAC. Il en est ainsi du déroulement de l’instance, de la nature et de la force juridique des décisions rendues par le médiateur. Sans doute que la COBAC trouvera des réponses à ces questions dans le règlement qu’il est chargé d’adopter pour fixer la procédure et les modalités d’organisation de la médiation, de supervision des activités du médiateur et du CNEF dans le cadre de la médiation. En cela, elle pourrait choisir entre deux approches de la médiation : celle des observatoires de la qualité des services financiers de l’UEMOA où le médiateur rend des avis ou des recommandations qui n’ont aucune force obligatoire à moins que les parties décident volontairement d’appliquer la solution donnée par le médiateur ; ou celle de l’Acte Uniforme de l’OHADA relatif à la médiation où l’accord issu de la médiation est obligatoire et lie les parties et est susceptible d’exécution forcée après la délivrance d’une grosse ou d’une copie exécutoire par un notaire.

En conclusion, un vide est en train d’être progressivement comblé en matière de protection des consommateurs des services bancaires et financiers dans l’UEMOA et dans la CEMAC en raison d’une forte implication des institutions communautaires dans le règlement des litiges y relatifs.

Si contrairement à la CEMAC, l’UEMOA n’a pas encore élaboré à l’échelle communautaire un corps complet de règles substantielles afférentes à la protection des consommateurs des services et produits bancaires et financiers, sans doute que la « jurisprudence » qui est appelée à se construire au fil de la saisine de la Commission Bancaire de l’UMOA par les clients ou usagers des produits et services bancaires et financiers offerts par les établissements assujettis permettra de combler cette lacune.

En définitive, malgré les questions qu’elles soulèvent, les avancées constatées dans la protection des consommateurs bénéficient à tous les acteurs concernés : les clients et usagers des produits et services bancaires et financiers par le renforcement de leur protection ; les établissements assujettis par le renforcement de la qualité des process et des hommes chargés de les animer.

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A propos de l’auteur

Titulaire d’un Doctorat en Droit de l’Université Paris 1-Panthéon Sorbonne, Monsieur Dramane SANOU est actuellement Avocat inscrit aux Barreaux du Burkina Faso et de Paris. Maître SANOU a une grande expérience du système bancaire et financier de l’UEMOA acquise auprès de la Banque Centrale des Etats de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) et de la Direction Juridique du Secrétariat Général de la Commission Bancaire de l’UMOA. Il publie régulièrement des articles sur les problématiques bancaires et financières de l’UEMOA et de la CEMAC et consacre également sa pratique d’avocat à ces matières. Les opinions émises par l’auteur engagent sa seule et entière responsabilité.